En commentant sa démission devant les journalistes, Didier Burkhalter a dit qu’il respectait leur fonction critique. Cet article de L’Hebdo du 14 novembre 2012, co-signé avec Michel Guillaume, relevait quelques points faibles et beaucoup d’interrogation sur celui qui venait alors de reprendre en mains la politique étrangère. Je l’ai relu – avec un oeil critique. Sur la scène internationale, Didier Burkhalter a incarné la traditionnelle politique suisse de bons offices et de défense des droits humains. Mais dans le dossier européen, je trouve qu’il a déçu, même si le manque de soutien de ses collègues et le vote du 9 février 2014 ne lui ont pas facilité la conduite de ce dossier pourtant crucial. A l’insu de son plein gré ou pas, dans l’ambiance de déni général sur les enjeux européens qui caractérise la classe politico-économique suisse, Didier Burkhalter est resté le ministre de l’impasse européenne…
CHANTAL TAUXE ET MICHEL GUILLAUME
POLITIQUE EUROPEENNE. Bientôt un an que le radical est à la tête du Département fédéral des affaires étrangères. Alors que Berne attend une réponse de Bruxelles sur son offre de négociation, afin de poursuivre la voie bilatérale, «L’Hebdo» tire le premier bilan d’un conseiller fédéral prudent et discret à l’excès.
De l’Intérieur aux Affaires étrangères. Ce jour de décembre 2011, Didier Burkhalter est entré dans la salle du Conseil fédéral chef du Département de l’intérieur, et il en est ressorti, quelques instants plus tard, ministre des Affaires étrangères. Une victoire pour le radical neuchâtelois qui voulait ce ministère que d’aucuns voyaient réservé au nouvel élu, le socialiste Alain Berset, au goût prononcé et rare à Berne pour les enjeux internationaux. Mais ce jour-là, le collège jugea plus opportun de placer les ministres selon leur aptitude supposée à surmonter les blocages partisans dans les dossiers nécessitant de puissantes réformes: l’homme de droite se vit donc confier nos relations avec le monde, et l’homme de gauche l’avenir de nos assurances sociales.
L’exemple de Max Petitpierre. Sourire aux lèvres, Didier Burkhalter a-t-il alors pensé à son prestigieux prédécesseur, radical neuchâtelois comme lui, Max Petitpierre, un des meilleurs conseillers fédéraux du XXe siècle, dont la tâche fut justement de reconnecter la Suisse au monde au sortir de la Seconde Guerre mondiale? L’homme avait imposé une révolution copernicienne, en rétablissant les relations diplomatiques avec l’Union soviétique, honnie mais victorieuse et si puissante.
Difficile de savoir quelles sont les intentions du chef du Département fédéral des affaires étrangères (DFAE). Il est avare d’interviews. Alors que la Suisse va commémorer les 20 ans du non à l’Espace économique européen le 6 décembre 1992, il refuse de s’exprimer. Un silence un rien extravagant car il n’y a pas que le fantôme du «dimanche noir» à commenter. Bientôt un an après son arrivée à la tête du département, il conviendrait d’esquisser un premier bilan. En dix mois, il a rencontré une quinzaine de ses homologues européens, dont quatre fois l’Allemand Guido Westerwelle, deux fois le Français Laurent Fabius et l’Autrichien Michael Spindelegger, et une fois l’Italien Giulio Terzi. Surtout, alors que l’Union européenne doit répondre d’ici à quelques jours à l’offre de négociation formulée par le Conseil fédéral en juin, le besoin d’explication de la position suisse va grandissant. Le jeu diplomatique commande parfois de se montrer discret, mais la logique démocratique oblige, surtout en Suisse où le peuple a le dernier mot sur les grands enjeux de politique étrangère, à communiquer, à soigner la pédagogie longtemps à l’avance, bref à s’échiner à convaincre.
Dans une litote admirable, un haut fonctionnaire résume l’état de la question: «Le chef du DFAE mène une politique burkhaltérienne, donc peu spectaculaire.»
«S’il ne parle pas, c’est qu’il n’a rien à dire», tance, plus sarcastique, un parlementaire. C’est sûr, le mutisme du chef du DFAE traduit un immense embarras. La politique européenne de la Suisse est dans une impasse, et, comme chacun le sait, c’est un endroit périlleux pour manœuvrer.
Mais cet attentisme agace. «Je constate un entêtement du Conseil fédéral dans une stratégie des bilatérales qui fait que la Suisse se retrouve dans une voie sans issue, soupire Carlo Sommaruga (PS/GE), vice-président de la Commission de politique extérieure. Et le Conseil fédéral fait comme s’il ne s’en apercevait pas. Malgré la sympathie que José Manuel Barroso a envers la Suisse, ce n’est pas lui qui va aplanir les problèmes.»
Le vieux plan B de 1992. Sa collègue Christa Markwalder (PLR/BE) ajoute de la profondeur historique à sa préoccupation: «La voie bilatérale a fait office de plan B en 1992, à l’époque où l’UE n’avait que douze membres, dont trois étaient nos voisins. Entre-temps, elle a doublé de volume, et la dynamique a complètement changé.»
Dès lors, Carlo Sommaruga plaide pour plus de réalisme. Il faudrait oser se demander «comment la Suisse obtiendrait la meilleure souveraineté matérielle. Mais le Conseil fédéral manque de courage politique. Il est persuadé qu’il pourra sortir de l’impasse avec une solution ad hoc qui préserverait à la fois la souveraineté suisse et qui reprendrait l’acquis communautaire. Ce n’est pas possible. L’UE n’a aucun intérêt à trouver des solutions ad hoc.»
Début octobre, invité par la Fondation Jean Monnet pour l’Europe à Lausanne, l’ancien secrétaire d’Etat Franz Blankart n’a pas suggéré autre chose: il faut prendre acte, a-t-il dit en substance, du fait que l’UE ne veut plus avancer sur la voie bilatérale. Et penser à d’autres scénarios, comme un nouveau vote sur l’Espace économique européen, qui, outre la garantie de l’accès aux marchés, offre une solution institutionnelle durable.
Didier Burkhalter, qui s’est autoproclamé rénovateur de la voie bilatérale, est-il capable de reconnaître que celle-ci est agonisante, sinon morte? Peut-il en prendre acte? Un gouffre s’ouvrirait aussitôt sous les pieds du gouvernement. Serait-il capable d’innover en politique européenne? Les rares déclarations de Didier Burkhalter sur le sujet, tout comme son parcours jusqu’ici, nourrissent d’immenses doutes.
Un apparatchik. Le chef du DFAE n’a pas de formation ou un passé professionnel qui l’auraient sensibilisé à la question européenne. Il a suivi des études en sciences économiques à l’Université de Neuchâtel, où il a obtenu une licence «avec mention», un détail signalé dans sa biographie officielle qui a fait sourire dans certaines chancelleries. Il a ensuite effectué une carrière d’apparatchik, comme rédacteur économique à la Société pour le développement de l’économie suisse (la SDES, aujourd’hui fondue dans Economiesuisse), puis comme secrétaire de son parti, dans son canton et à Berne, et comme élu en Ville de Neuchâtel et aux Chambres fédérales.
Didier Burkhalter s’est fait connaître très tôt comme eurosceptique. Sous l’influence de sa femme, d’origine autrichienne? La rumeur est aussi tenace que difficilement vérifiable. Personne ne se souvient avoir entendu Friedrun Sabine Burkhalter émettre une position politique. Les enfants du couple sont doubles nationaux et détenteurs d’un passeport européen. Mais la présence de la femme du chef du DFAE, toute protocolaire qu’elle soit, fait jaser (elle ferait barrage aux contacts directs et informels entre le ministre et ses accompagnants) et suscite toutes sortes d’interprétations sur son réel pouvoir.
Ce qui est sûr, c’est que, comme parlementaire, le radical s’est plus profilé sur les questions de sécurité que de politique étrangère. Il appartient à une génération de politiciens de droite qui considèrent les enjeux européens comme revêches plutôt que stimulants. Son parti, le PLR, n’a plus produit la moindre réflexion originale, sortant du mantra des bilatérales, depuis des lustres.
L’envie manifestée par Didier Burkhalter de diriger le DFAE ne doit pas faire illusion. Il a choisi ce département pour continuer à promouvoir la diplomatie scientifique (jusqu’ici rattachée au DFI). Un bel enjeu, mais qui ne peut pas épuiser le rôle de la Suisse dans le concert des nations.
Donneur de leçons. «Un ministre des Affaires étrangères doit avoir un certain lustre», avance Carlo Sommaruga, citant les exemples de Joschka Fischer ou de Hillary Clinton, et incarner les valeurs du pays. Encore faut-il voir comment.
Dans ses rares déclarations publiques sur la question européenne, le radical s’est montré donneur de leçons, assénant par exemple aux ambassadeurs européens assistant, ce printemps, à l’Assemblée du Nomes, un cours sur la démocratie directe un rien véhément. A une semaine de distance, il a d’ailleurs livré aux pro-européens en grande partie le même discours qu’aux anti-européens de l’ASIN. Une manière de les mettre sur un pied d’égalité qui a suscité le malaise. En votation, les premiers ont en effet toujours soutenu la position du Conseil fédéral, alors que les isolationnistes l’ont combattue avec hargne.
Un œil neuf. Maladroit, Didier Burkhalter n’est certes pas le premier chef du DFAE sans grande expérience internationale. Mais par le passé les ministres étaient flanqués de grands secrétaires d’Etat ou d’ambassadeurs à la Weltanschauung forgée sur le terrain. Le radical a, lui, préféré se choisir un No deux qui n’a pas non plus une grande pratique de la scène internationale, même s’il est vrai qu’Yves Rossier a commencé sa longue carrière bernoise au DFAE, et travaillé de 1994 à 1998 pour Jean-Pascal Delamuraz, un Européen convaincu.
L’inexpérience d’Yves Rossier comme secrétaire d’Etat interpelle. Didier Burkhalter, l’élégant impassible, a voulu disposer «d’un chien de garde qui fait le sale boulot, bouscule les gens», critiquent certains. «Yves Rossier amène un œil neuf dans des discussions prisonnières de schémas de pensée ressassés», plaident les autres. Un troisième camp constate qu’il déploie plus d’énergie à «mettre au pas la DDC qu’à inventer une stratégie européenne efficace».
Le poids de l’héritage. L’état du DFAE au moment où le duo Burkhalter-Rossier l’a repris tempère toutefois le premier bilan que l’on peut tirer de l’activité des deux hommes.
Parmi les diplomates européens, le soulagement est manifeste d’avoir vu la socialiste Calmy-Rey tourner les talons. On sait gré à son successeur d’être «plus à l’écoute», «moins dogmatique». D’autant que le radical a décidé de privilégier les contacts avec les pays voisins.
«L’héritage de Micheline Calmy-Rey n’est pas facile à assumer, note Christa Markwalder. La conseillère fédérale n’a jamais aimé l’UE et ses représentants, dont elle pensait parfois qu’ils étaient des bureaucrates arrogants. Elle a voulu faire une politique étrangère de niche (Kosovo, bons offices entre la Turquie et l’Arménie ou la Géorgie et la Russie), et elle a délaissé la politique européenne.»
De l’ancien fief de la socialiste, mince est la probabilité qu’un avis contraire, osé ou téméraire, émerge et remonte jusqu’au chef. Les têtes indépendantes ou non alignées et frondeuses ont été coupées. Le secrétaire d’Etat Michael Ambühl, passé entre-temps aux Affaires financières sous la direction d’Eveline Widmer-Schlumpf, «a éradiqué toute pensée politique du département, réduisant le jeu diplomatique à de sèches formules mathématiques», comme le résume un ancien de la maison.
Qui alors pourrait pousser Didier Burkhalter à empoigner autrement le dossier européen? Il n’y a pas beaucoup de salut à attendre des autres conseillers fédéraux. Sur le papier, ils doivent collégialement conduire la politique extérieure. La plupart n’ont pas d’avis propre sur les défis européens dont ils subissent l’agenda vorace. Tous voyagent beaucoup, mais les temps ne sont pas mûrs pour qu’ils réfléchissent à la finalité de leurs allers et retours à Bruxelles et dans les capitales européennes.
Le gouvernement se conforte dans l’idée qu’il faut avancer sur la voie bilatérale – qu’il sait de plus en plus étroite – sans prononcer le mot tabou d’EEE, et sans même oser penser à celui, encore plus tabou, de l’adhésion à l’UE.
Ce printemps, les sept ont démontré à quel point ils envisagent d’abord la politique extérieure comme un fardeau intérieur: ils ont décidé d’activer la clause de sauvegarde dans l’accord sur la libre circulation des personnes contre les pays de l’Est européen, juste pour donner un signe apaisant à l’opinion publique. Selon trois sources concordantes, Didier Burkhalter n’était pas favorable à cette option, dont il s’est employé ensuite à minimiser les effets lors de moult voyages auprès de ses homologues européens. L’’anecdote souligne que le chef du DFAE ne donne pas le ton sur ses dossiers, que son avis a peu de poids vis-à-vis de ses collègues (seule Eveline Widmer-Schlumpf l’a soutenu).
L’impulsion initiale. Ce qui est très inquiétant. Comme le relève un familier du Palais, l’impulsion pour mener une nouvelle politique ne peut venir que du chef de département. La sortie du nucléaire n’aurait jamais été décidée si Doris Leuthard n’en avait pas été persuadée elle-même. Les corapports des autres ministres peuvent certes infléchir des décisions, geler un dossier pas mûr, mais jamais renverser de façon copernicienne une politique. Le tempérament de Didier Burkhalter ne le porte pas à l’audace. «On a vu au DFI que c’est quelqu’un qui prend peu de risques», rappelle Carlo Sommaruga.
Et c’est ainsi que, mal préparé à relever un défi difficile, mal entouré, et peu stimulé, Didier Burkhalter nous emmène cahin-caha dans un no man’s land entre participation et adhésion, où la souveraineté de la Suisse ne sera qu’une fiction.
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Les bottes secrètes de la diplomatie suisse
1 Diviser pour régner
Jouer les Etats membres contre la Commission, compter sur les voisins pour faire plier les autres Etats membres, la diplomatie suisse excelle depuis des décennies dans l’art de diviser l’UE pour imposer son point de vue.
A force, ces manœuvres machiavéliques sont devenues un grand sujet de courroux chez les fonctionnaires de la Commission. Les diplomates des pays concernés oscillent entre magnanimité et amusement: sacrés Suisses, ils essaient et osent encore, sans états d’âme, avec un aplomb qui force l’admiration!
Rouerie ou naïveté? Diviser pour régner, est-ce que cela marchera encore longtemps? Un ancien ambassadeur de la Confédération en doute, mais n’exclut pas qu’une fois encore les Etats membres se montrent plus gentils que l’implacable et dogmatique Commission, qui a rendu cet automne un préavis sévère sur la proposition suisse.
Soigner les voisins, dont il a beaucoup été dit qu’ils avaient été négligés par Micheline Calmy-Rey, Didier Burkhalter s’y est beaucoup employé depuis qu’il est entré en fonctions. Ceux-ci ont apprécié.
Mais la sympathie que nos voisins éprouvent pour nous ne les fera pas s’asseoir sur leurs engagements vis-à-vis de l’UE ou transiger sur les principes qui l’animent. La loyauté envers l’UE l’emportera de plus en plus sur la sympathie à l’égard d’un pays ami, mais non membre, prévient avec délicatesse un diplomate.
2 Le chéquier
Pour la Suisse, la crise financière que traverse l’UE a profondément changé la donne. Les pressions des états voisins pour un aggiornamento en matière de fiscalité des entreprises et de levée du secret bancaire pour les fraudeurs ont décuplé. Mais les caisses vides de l’UE la rendent un rien vénale ou vulnérable. Pour obtenir ce qu’elle souhaite, ou arranger les pots cassés – comme dans le cas de l’application de la clause de sauvegarde de l’accord sur la libre circulation des personnes – la Confédération peut jouer du chéquier. Ses finances saines lui permettent d’hononer sa signature. Les Polonais vexés de voir leurs ressortissants discriminés se sont montrés «compréhensifs», signale une source du DFAE, quand la Suisse a annoncé être prête à reverser une contribution de cohésion.
De même, la Suisse pourra payer sa part rubis sur l’ongle si les projets de recherche dans lesquels sont impliqués l’EPFL et l’EPFZ sont validés par l’UE l’an prochain. Pour sa participation à Euratom, la Suisse vient d’ailleurs d’accepter de rallonger sa contribution.
Chaque année, la Suisse verse à l’UE un petit milliard de francs à travers le fonds de cohésion et les programmes de recherche.
La diplomatie du chéquier a toutefois ses limites, elle renforce à Bruxelles l’image d’un pays mesquin, qui veut toujours exiger, et s’offrir, une solution spéciale.
